文/ 赵学学（北京首都国际机场股份有限公司）

  当前，在疫情防控常态化背景下，实现国际航空运输有序恢复的前提之一，就是探索出既能有效控制疫情输入及传播风险，又能有效满足旅客出行需求的服务保障模式。根据北京2022年冬奥会和冬残奥会（以下简称北京冬奥会）筹办经验，采用“临时航班+闭环管理”模式，对抵离、住宿、餐饮、交通、训练、比赛、会议、活动等国际交往中的所有环节实行全过程、全流程闭环管理，是一种经实践证明切实可行的、兼顾疫情防控要求和国际交往需求的服务保障模式。
  一、北京冬奥会“临时航班+闭环管理”模式总体情况
  （一）“临时航班”模式
  北京冬奥会临时航班是指持有往返北京国际定期客运航线经营许可的航空公司，根据冬奥航空运输安排，对其部分运力资源（主要是客改货航班）进行梳理和规范，形成的仅向涉奥人员开放售票和乘机，并且具有统一保障标准、防疫措施以及稳定班次的航班。
  北京冬奥会临时航班主要为客改货临时航班，与包机和商业航班相比，具有成本较低（航班本身通过载货收益覆盖运输成本）、覆盖面广（客改货航班班次、通航的国家和城市数量远超商业航班）、自主可控（临时航班统一按照北京冬奥会有关政策进行申请、审批和发布）的特点。
  北京冬奥会临时航班是在常态化疫情防控下我国国际定期客运航班量仅为疫情前3.5%（注：2021年5月份数据）的背景下，为了满足4.2万人次涉奥人员出入境需求而专门设计的运输模式。北京冬奥会期间，共20家中外航空公司稳定运营伊斯坦布尔、东京、新加坡等20个航空枢纽城市往返北京的临时航班，每日安排入境临时航班不少于18班，出境临时航班不少于13班。20家航空公司共计执行临时航班894班，占涉奥航班总数的91%，运送旅客38 264人次，占涉奥旅客总数的90%（其余10%的涉奥旅客通过包机、公务机和商业航班方式运送），为实现“好来快走”抵离工作目标奠定了坚实基础。
  （二）“闭环管理”模式
  按照《北京2022 年冬奥会和冬残奥会新冠肺炎疫情防控分区分类闭环管理指引》，北京冬奥会北京冬奥会闭环管理是指根据入境人员可能的活动轨迹，将相应的流线、区域划定为封闭区域，各封闭区域通过专用交通工具点对点连接，构成完整的闭环区域而实施相应管理。冬奥闭环管理覆盖涉奥人员从入境至出境全流程，包括抵离、交通、住宿、餐饮、训练、竞赛、颁奖、火炬接力、开闭幕式、媒体采访、安保等各个领域。北京冬奥会闭环内外采用物理隔离，严格限制闭环内人员和闭环外人员跨区活动。
  （三）“临时航班+闭环管理”模式防疫情况
  结合北京冬奥组委发布数据，北京冬奥会赛时，涉奥人员入境核酸检测阳性率为1.76%，明显低于同时期国际商业航班旅客入境核酸检测阳性率2.10%。赛时闭环内核酸检测阳性率为1.11%，未发生闭环管理漏洞造成城市本土疫情传播情况。临时航班疫情输入风险和闭环管理模式下的疫情传播风险均处于可控水平。

图1 “临时航班+闭环管理”模式推广应用思路

  二、“临时航班+闭环管理”模式对促进国际航空运输有序恢复的启示
  当前我国国际航空运输面临的主要问题，一方面是全球多地疫情高位运行，国内疫情反复、部分地区形势严峻，“外防输入、内防反弹”压力持续增大，导致难以有序恢复国际商业航班；另一方面，国内举办重大会议活动、政府部门公务出访及来访接待、国际商务往来、企业复工复产、海外公民回国等各种类型的国际运输需求持续增大。为推进解决上述问题，借鉴冬奥“临时航班+闭环管理”模式，探索出一条既能有效控制疫情输入和传播风险，又能逐步满足各类运输需求的道路，成为民航恢复发展必须迈过的门槛。
  （一）加强政策支持引导
  1.推进闭环管理标准化
  要想在全国范围内推广应用北京冬奥会行之有效的闭环管理模式，需要推动各类闭环管理措施标准化。借鉴北京冬奥会保障经验，由国家卫健部门牵头，各相关部门参加，对远端防控、机上防控、机场防控、地面交通防控、住宿场所防控、活动场所防控等，建立规范、科学的闭环管理标准，为各地方政府建立当地的闭环管理流程提供政策指导和标准支持。
  2.推进闭环服务市场化
  为了持续增加有关地方政府闭环管理资源，提升闭环服务保障能力，可采用市场机制提升资源配置效率。引导各类交通、住宿、会议活动等方面的服务保障单位，按照闭环管理标准，完善自身闭环管理设备设施和流程，在各地方政府联防联控机制监管下，可对外提供市场化、个性化的闭环管理服务。
  3.推进临时航班安排规范化
  北京冬奥会期间，民航局依托国务院有关部门联合组建的北京冬奥会机场服务保障工作协调小组（以下简称机场协调小组），制定了《北京2022年冬奥会和冬残奥会临时航班申请指南》，鼓励持有往返北京国际定期客运航线经营许可的航空公司运营冬奥临时航班，并持续规范、简化批复流程，及时汇总、发布“一揽子”临时航班计划，为涉奥人员乘坐临时航班，为航空公司运营临时航班提供政策支持。借鉴冬奥经验，可制定《常态化疫情防控下临时航班申请指南》，支持持有往返境内城市国际定期客运航线经营许可的航空公司，规范化运营临时航班，为国际航空运输有序恢复提供运力资源。
  4.推进需求审批便利化
  按照《北京2022年冬奥会和冬残奥会防疫手册》，涉奥人员凭身份注册卡或北京冬奥组委邀请函即可乘机来华。借鉴冬奥经验，需对各种类型的国际运输需求进行整理，制定规范化、便利化的出入境需求审批流程。结合疫情防控“四方责任”，从“责权利统一”的角度，可适度将出入境需求审批权力向地方政府倾斜，为地方政府统筹做好疫情防控和经济社会发展工作提供支持。
  （二）有序组织推进实施
  1.加快培育各类闭环服务市场主体
  按照闭环管理标准化和闭环服务市场化的政策导向，鼓励各类交通、住宿、会议活动服务保障市场主体，自主转化为闭环服务市场主体。有关地方政府统筹闭环服务需求和闭环资源供给，实现供需动态平衡。例如，对于一些旅游城市，可以将著名景点的部分区域改造成闭环旅游区，同时提供配套的抵离、交通、住宿等闭环服务，尝试逐步恢复国际旅游市场，促进当地经济发展;对于国际商务往来需求，可以将一些高级酒店、度假村改造成闭环会晤会谈场所，承接各类商务活动。
  2.有序提升临时航班运力供给
  受疫情影响，当前我国国际商业航班量约为每周370班，国际客改货航班量约为每周2790班（注：2022年4月份数据），为当前商业航班的近8倍，疫情前周均国际商业航班量为18380班（理论上都可以通过临时航班方式恢复运营），为当前商业航班的50倍。可按照两步走思路，第一步充分利用现有国际客改货航班运力资源运营临时航班，第二步鼓励航空公司结合持有国际定期客运航线经营许可情况，增加客改货航班，并以临时航班方式运营。北京冬奥会期间，仅在北京一地，就开通了20条临时航班航线，若在全国范围推广实施，将显著增加运力资源供给。
  3.逐步激活各类运输需求
  在闭环服务市场主体逐步增加，城市闭环服务保障能力持续提升，临时航班运力供给显著增加的基础上，可有序激活各类运输需求，通过规范、便捷的出入境需求审批，逐步恢复人员往来，促进经济生活健康发展。