中国航空应急救援力量建设设想

应急管理部森林消防局副司令员 闫 鹏

应急管理部森林消防局直升机支队航材主任 杨 帅

北京师范大学减灾与应急管理研究院院长 张 强

 

       我国航空应急救援体系建设起步较晚，真正引起社会广泛关注是在2008 年汶川地震后，国内航空领域专家学者和有关部门，针对灾害救援暴露出的问题，进行了广泛调研和系统论证。

        2009 年，27 位院士将我国航空应急救援体系建设概括为 12个字：规划、机构、队伍、设备、设施、空域，即尽快制订国家航空救援体系建设总体规划，建立国家航空救援常设管理机构，组建专业航空救援队伍，积极研制航空救援装备，加强基础保障设施建设和开放低空空域。在各方力量推动下，国航空应急救援专业化力量建设取得了一定进步，但所存在的问题和短板仍没有得到根本性解决。随着国家应急管理部的挂牌成立，航空应急救援专业化力量的建设与发展也将开启崭新的篇章。为此，本文在充分汲取国外航空应急救援先经验，总结凝练前期专家学者研究成果的基础上，根据当前灾害事故应急救援需求特点，立足现行应急救援指挥体制，对建立适合我国国情的航空应急救援专业化力量体系提出如下构想。

       健全完善制度机制 , 做好顶层设计规划

       航空应急救援体系建设是一项庞大而复杂的系统工程，涉及到国民经济、社会发展和国防建设的各个方面，必须从国家层面统筹规划，以国家意志，举全社会之力强力推动。具体讲就是在“一案三制”总体原则的指导 下，在《突发事件应对法》和《国家 突发公共事件总体应急预案》框架内， 立足体系构成、力量编成、制度机制、 规模发展、产业运作等要素，紧紧把 握集中管理、统一调配、快速反应、 重点突出、军民融合、专业发展、规 模适当、完善配套等诸多因素，充分 发挥中央、军队、地方、专业机构、 企事业单位的资源和能力，统一规划， 分步推进。 

       一是制定航空应急救援发展规划。

       按照党的十九大报告提出的国家发展总体规划进程，在国务院办公厅 《关于加快应急产业发展的意见》 （国发 [2014]63 号）、《关于促进 通用航空产业发展若干意见》（国发 [2016]38 号）和《国家突发事件应 急体系建设“十三五”规划》等文件 的基础上，结合我国灾害事故实际需 求和预测，起草并制定 2020—2050 年航空应急救援体系发展规划，以及 航空应急救援体系建设“十四五”规 划，作为航空应急救援体系建设的纲 领性文件，在国家层面上搞好顶层设 计，统一部署，有步骤有计划地开展 体系建设。 

       二是创建航空应急救援的法律法规体系。

       从法律层面明确航空应急救援组织机构的法律地位、救援作业人 员资质标准和权利义务、救援主体协 作配合机制，以及紧急状态下空域协 同与指挥调度程序、救援经费保障与 补偿、救援设施设备配备、救援人员 培训与演练标准、救援评估机制等基 本内容，使航空应急救援的体制配套建设走上法制化、规范化、标准化的 轨道，实现该领域内有法可依，逐步 建立一套与国际惯例接轨的航空应急 救援体系，从而在根本上保证体系的 稳定和持续发展。 

       三是建立和完善航空应急救援预案体系。

       各级政府和军队部门，在《国家突发公共事件总体应急预案》框架 内，分层次制定航空应急救援预案。国家层面制定军民航航空应急救援总 体预案，作为全国航空应急救援预案 体系的总纲和规范性文件，规范全国 范围内（包含军、民航系统）统一的应急救援程序、制定标准的救援训练 和演练内容。各级政府、军队和相关 领域层面按照突发事件的地域和种类分别制定军民航航空应急救援专项预 案，针对不同类别的突发事件，由管 理部门和执行部门及时启动执行应急 救援预案，保证救援行动的协调高效。

 

 

       重构领导管理体系，完善救援指挥机制 

       我国目前的航空应急救援行动，都是在灾害发生时，临时成立抗灾救指挥部，由其统一组织并进行资源调配，一定程度上影响了救援行动的执行效率。国家应急管理部的成立，打破原有的行业和部门壁垒，使得应急救援行动更加统一高效。为与之相衔接，应在其统一领导下，成立专门的航空应急救援组织领导机构，按照“平时主抓建设，灾时组织救援”的则，逐步形成四级领导管理体系。 

 

       一是对上建立协同联动工作机制

       在应急管理部下设航空应急救援局，与军委联合参谋部、交通运输部 

        等单位建立对上协同工作关系，制订灾时联动工作运行机制，从政策制度灾时联动工作运行机制，从政策制度层面解决重大灾难或非常规突发事件发生时的统一领导和指挥调度问题。平时负责综合救援发展规划、合成应急演练、信息汇总与共享、开展国际和地区间的合作等方面职能；灾时对军队和民航等国家航空力量统一协同调度，高效实施救援。

 

       二是对内抓好航空应急救援国家队建设。

       整合交通运输部救助飞行队，森林消防局直升机支队，以及警用航空力量，组建航空应急救援国家队，由应急管理部直接管理和指挥调度，旨在国家发生重大灾害时发挥“抢大险、救大灾”的主力军和重拳头作用。平时进行航空应急救援项目建设，组织航空应急预案编制和演练，开展航空应急救援信息收集发布和舆论宣传，承担培训储备航空应急救援人才、技术、装备，以及考核、演练、国际合作等任务；灾时负责统筹各类航空应急救援力量，迅速有效实施救援。

 

       三是对下指导地方航空应急救援 

       力量建设。航空应急救援国家队重点负责国家级重大灾害和公共事件救援任务，真正实现“半小时任务圈”目标体系建设，还要充分调动地方政府积极性，鼓励地方加大政策支持力度和财政投入，科学指导地方按照国家统一规划和建设标准，加强航空应急救援保障基础设施建设，建立符合当地区域化救援特点的航空应急救援队伍。

       应急管理部下设的航空应急救援局机构负责统一掌控地方航空力量的数量布局、机型及装备配置、飞行覆盖范围、救援投入力量等关键要素，确保灾害发生时，能够第一时间获取所需的航空救援资源，协同指挥救援工作。