孙卫国，中国航空运输协会通用航空分会总干事

      2010年8月，国务院中央军委下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，拉开了低空空域管理改革的序幕。截至目前，低空空域管理改革在3轮试点中逐步深入，低空空域资源得到有效释放，极大地促进了通用航空的发展。

      一、“空域分类管理”改革试点

      从2010年开始，国家空管委办公室组织军航航管系统在全国部分地区开展了低空空域分类管理改革试点。从最初的“两区一岛”，即在空军长春、广州和海军海口3个飞行管制分区进行改革试点，再扩大到 “两大区七小区”，即空军沈阳、广州两个飞行管制区，空军唐山、西安、杭州、昆明、重庆，海军青岛、宁波等7个飞行管制分区。据空军统计，在试点地区共划设管制空域122个，监视空域63个，报告空域69个。通航飞行计划报批时限，由前一天15点前缩短为飞行前4小时；飞行计划报备，监视空域只需在飞行前1小时提出，报告空域只需在飞行前半小时提出，极大方便了通用航空快捷机动飞行。截止2014年底，低空空域分类管理改革试点，涉及全国14个省、自治区和直辖市，约有33%的低空空域由过去的全域管制调整为按照管制、监视、报告三类不同属性实施分类管理，改革试点取得了阶段性成果。2015年之后，在济南、重庆地区又进行了低空空域管理和通用航空发展综合配套改革试点，内容与之前的试点基本一致，试点取得了部分成果。

      二、“空域精细化管理”改革试点

      2016年7月，国家空管委办公室组织军民航空管系统在珠三角和海南地区启动空域精细化管理改革试点，着力解决空域管理粗放、使用效率不高的问题。海南省作为全国首批低空空域管理改革试点和空域精细化管理改革试点省，在总结前期低空空域改革经验成果的基础上，扎实推进了低空空域空管服务保障示范区建设。以“空地组网”推动低空空域管理改革，划设三类低空空域23个、海口至三亚低空目视飞行航线3条，初步构建了海南全省低空飞行网络，建成了覆盖全省的低空飞行目视航图系统，基于数字身份认证体系的“低慢小”综合管控平台和无人机管理系统，以及较为完善的低空空管服务保障平台和基础设施，在全国率先实现低空空域监视全覆盖。低空空域使用管理，采取军民航联合监管模式，简化低空空域使用申报流程，实现通航飞行只向一个单位申报飞行计划，建成全国首个省域低空飞行服务保障体系。试点以来，海南通航飞行量同比增长14%，通航企业由改革前的18家增长到24家，业务范围也从单一的平台作业、观光旅游拓展到体育、公务、航拍、医疗救援等众多领域，为空域管理体制改革摸索了路子，积累了宝贵的经验做法。

      三、“空域协同管理”改革试点

      2018年1月，国家空管委办公室批准在四川省进行低空空域协同管理改革试点。四川作为全国首个以地方政府牵头组织的低空空域管理改革试点省，成立了省政府、战区空军和民航地区管理局、空管局组成的军民航低空空域管理协调委员会及其办公室，组建了由省政府主导的军航、民航、公安联合值班的四川省低空空域协同运行管理中心，负责低空空域的动态管理、公共安全管理和应急搜寻救援的协同等。从2018年以来，经过几年的探索与实践，实现了低空空域管理由军民航分块管理向“军地民”协同管理的转变，推开了低空目视自主飞行模式，盘活了低空空域资源，提升了低空空域使用效率，激发了通航用户发展活力。2022年8月，《四川省通用航空条例》正式发布，其中，在“低空空域协同管理”一章中明确，“省低空空域协同管理机构，按照国家有权机关授权，负责全省低空空域资源统筹配置、运行管理和服务保障等工作”。2020年9月，湖南省和江西省又分别获批全国首批全域低空空域管理改革试点省。湖南省军地民企协同发力，先后出台《湖南省低空空域划设方案》、《湖南省低空空域协同运行细则》、《通用机场使用手册》等指导性文件，提出低空空域管理改革和通航发展 “天地人和”创新发展模式，规划编制低空管制区域140多个、低空飞行通道70多条，建设了长沙飞行服务站，发布了《湖南省关于支持通用航空产业发展的若干政策措施》。2022年7月，湖南省发布了全国首个省级通用航空条例。在“低空空域”一章中明确，“省人民政府发展改革部门应当组织编制低空空域规划，按照管制空域、监视空域、报告空域和目视飞行航线等类别划设空域，并按照国家有关规定履行审批手续。”江西省组建了由省委省政府主要领导挂帅、军地30余个部门为成员的江西省低空空域协同运行管理委员会和办公室，建立军地民统一协同管理机制，打通军地民三方信息共享和互联互通渠道，研制基于北斗技术应用的通航管理系统，划设临时空域7个、临时航线2条，在全国首创“北斗+低空”相融合的低空空域管理改革方式，打造低空空域管理改革“江西样板”。截至2021年年底，江西省首批划设的试点空域已累计飞行8196架次、3570多小时。2021年3月，安徽省成为全国第三个获批开展低空空域协同管理改革的试点省。

      四川、湖南、江西等省低空空域管理改革试点经验实践表明，以地方政府牵头组织的低空空域管理改革试点，是地方政府与军民航三方联合推动的全新改革探索，也是一次军民融合发展的生动实践。各试点省政府与军民航同向发力，密切配合，军地民三方拧成一股绳，各类市场主体积极参与，探索建立军地需求对接、资源统筹、信息共享、项目共建、创新协同的制度机制，在协同运行管理上实现“一盘棋”，推进军民融合发展治理体系和治理能力建设，逐步实现军民协同、灵活转换、常态化使用的低空空域使用模式，满足通用航空多元化发展需求。

      “十四五”期间，低空空域管理改革将在中央空管委的统一领导下，逐步在全国更大范围展开。广西提出要积极对接中央空管委、民航局等国家部委，争取纳入国家低空空域改革试点省。江苏、浙江、广东、重庆等省市都编制了“十四五”低空空域管理改革和通航发展规划，强调要充分利用低空空域管理改革契机，成立低空空域协同管理机构，支持有条件的地区和有通航产业基础的地区开展低空空域管理改革先行先试，加快推进低空飞行服务保障体系建设，推动简化低空目视航线飞行计划申报审批环节，提升空域利用率和使用效率，推动通用航空发展。

      在国家层面，要加快低空空域使用管理立法进程，从法律层面对低空空域的使用和管理进行规范，使低空空域资源的开发利用有法可依。积极推进低空空域分类管理，并逐步向国际民航组织制定的空域分类标准过渡，拓展通用航空飞行活动空间，确保低空飞行安全。加快制定低空航路航线网规划，在深圳等先行示范区率先开展实际应用试点，构建满足包括无人机物流、城市空中交通（UAM）、eVTOL等各类通用航空飞行需求的低空航路航线网络。强化低空空域飞行服务保障能力建设，加快通航飞行服务站建设，从法律层面界定通航飞行服务站的公益属性，采用云计算、大数据、区块链、物联网、人工智能等新技术，加快以低空航路为核心的通信、导航、监视（CNS）和航路气象服务等能力建设，推动5G通讯、北斗导航、ADS-B在低空通信、导航、监视领域应用，实现通用航空飞行保障网格化、数字化、智能化。要适应航空活动多元化发展需要，建立低空飞行诚信机制，进一步明确空防安全、公共安全和飞行安全主体责任，将通航飞行安全责任落到实处。