航空业务量增长和基础设施扩建快速发展是对自营业务的人员编制和人工成本产生大幅度拉动最大的两个因素，市场化程度很高的管理型机场，其人员编制和人工成本则基本不受这两个因素的影响或者拉动力微乎其微。

（四）中小机场收益结构不合理，资源性收益比重过低。

目前，这种收益结构和经营性人工成本居高不下，是导致中小机场无法获得合理经济成果的主要原因之一。这里所说的并不一定是盈利，考核公共基础设施运营的经济效益，也不是赢利才是经济效益好，亏损就是不好，必须考虑中小机场各种客观差异。但是有一点可以肯定，经营性收益比重高的中小机场即使盈利，所取得的经济效益也不是合理的经济成果。

中小机场经营性收益比重不合理的直接根源是经营型运行模式，经营型管理模式持续强化的原因主要是中小机场企业的局限性在于它忽视运输机场的公共属性。公共性的基础设施分为公益性和收益性两类。运输机场、特别是中小机场是收益性的公共基础设施，但不能因此就将其定位于以盈利为目的的企业。此外，多种经营或多元化发展是经营型机场的必然产物。笔者认为，中小机场忽视公共基础设施专业化管理而热衷于选择多元化经营发展是进入了发展误区。看不到平台资源的市场价值，简单地认为增加一个经营项目就多一份收入甚至增加一个利润点。事实证明：按照这个思路发展，必然导致自身定位模糊，职能庞杂交叉，机构臃肿低效，专业人才缺乏，收益能力降低。因此，航空地面服务甚至更多保障性业务的市场化是降低运输机场总成本、改变收益和成本结构，提高投资收益的最佳选择。

三、中小机场引进航空地面服务第三方的政策法律环境和条件

如前所述，运输机场不论大小，本质上都是一个集多种行业、多个专业的开放的经济活动平台，包括公共基础设施管理、公共安全服务、基础设施维护服务、公共环境维护服务、航空保障服务、运输保障服务、非航空性多种商业服务、地面交通服务等八个大类数十种管理性和经营性业务。相应地，一个运输机场也程度不同地拥有经营性资源，其自身的市场价值是吸引和汇集各行业的专业化供应商的依据。机场管理机构是公共基础设施的管理者，它应当是一个平台商。因此，以特许经营或转让经营权的方式得到资源性收益是机场管理机构获取最佳投资收益的方式。这是市场经济发达国家以立法推行航空地面服务市场化，乃至自上世纪80年代后的运输机场起步就是管理型的主要经验。

2009年4月，国务院发布的《民用机场管理条例》明确提出了有关航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的管理要求。2009年9月，民航局领导曾发表署名文章强调落实第38条规定。2012年7月，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》规定：“全面贯彻《民用机场管理条例》，深化机场管理体制改革，进一步明确地方政府在机场发展中的主体责任和相关职能。发挥市场对资源配置的基础性作用”。2016年10月，民航局发布《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》，再次强调全面放开民用机场建设和运营市场。

从上述法律政策看，全面开放航空地面服务市场的政策法律环境是完全具备的。

笔者认为，中国民航的快速发展对中小机场发展和引进专业化公司提出了迫切要求。市场化是中小机场供给侧结构改革的主要任务。目前，航空地面服务市场化滞缓的障碍不是法律政策缺失，而是思想观念陈旧落后。

事实上，中小机场开放航空地面服务市场的条件已经成熟。中小机场要把握好自身定位，通过向地方政府的舆论宣传逐步弱化企业性，强化中小机场的公共性，把开放航空地面服务市场作为运输机场供给侧结构性改革的突破点，把公共性保障政策与机场运行模式转型结合推进。

四、中小机场如何选择航空地面服务市场主体

宜昌、襄阳、淮安等支线机场深刻把握国家和行业深化改革精神实质，大胆创新发展模式，稳妥推进航空地面服务运营方式改革，毅然开启了中小机场引进航空地面服务第三方专业化公司的大门。笔者认为，让我们最值得重视和借鉴的一个成功经验就是回答了中小机场开放航空地面服务市场应当选择什么样的合作伙伴。

首先，坚持了选择独立第三方专业化公司的思路。所谓独立第三方，是指既没有航空承运人股权，也没有任何运输机场股权的市场主体。这个概念是依据我国几十年来航空地面服务生产组织方式的历史演变总结出来的。

自上世纪90年代中期以来，运输机场对航空地面服务生产组织方式有过多种思考和尝试，出现过多种形式的航空地面服务代理人。例如，运输机场与航空承运人合资组建地面服务企业、运输机场组建独资航空地面服务公司、中小机场航空地面服务部门化的自营模式。

而为什么要选择独立第三方合作？

第一，独立第三方专业化公司是没有运输机场、航空承运人股权背景的市场主体，因而也是完全依靠产品和客户生存的市场主体。他们只能用市场方式配置资源，在优胜劣汰的竞争机制下必定千方百计地提高自身竞争力，最有不断推出新产品和新服务的积极性。

第二，没有自然垄断、行政指令、国有资本等资源背景的保护，他们完全受市场机制的约束和激励，最有为所有客户提供公平服务的积极性。

第三，高度的专业化产生于人的高度专注和市场竞争，市场竞争的必然结果是提高专业化水平的关键。高度专注于市场，推动解决创新动力不足的问题、管理粗放的机制问题。

第四，独立第三方专业化公司具有跨界融合、采用可靠技术、创新商业模式、赢得更多客户的积极性，具有通过创造新商业模式实现产业升级和生产要素由劳动密集向科技应用转型的积极性，最有以自身为母体衍生出更多的专业化的新兴产业链的原创动力。

第五，只有引进独立第三方专业化公司，机场才能始终便利地持有服务产品选择权。

总之，运输机场以特许经营或转让经营权的方式引入独立第三方供应商，就是把公共基础设施平台上的特定业务的服务质量和品牌交给市场机制。我们过去所追求的航空地面服务“中性化”其实就是航空地面服务市场化，真正的“中性服务”就是独立第三方的服务，它是“中性化服务”的唯一主体。

五、中小机场引进独立第三方专业化公司的主要做法和经验

中小机场引进航空地面服务独立第三方专业化公司无疑是一次改革，是在民航系统政企、政事彻底分开和民用机场管理属地化的格局下，通过国家和行业政策引导和推动，最终由运输机场自身或与机场所在地政府共同领导的改革。如何推进这一改革，这些先行一步的机场已经探索出一条可行之路，其主要经验大致有六个方面：

1.关于合作需求和目的。

调研显示，中小机场引进航空地面服务独立第三方有很高的共性需求和目的性，主要集中在四个方面：一是既要满足航空业务量快速增长和基础设施扩建对人力资源的需求，又要控制人员编制及其人工成本快速增长，彻底转移因航空业务量增长和基础设施扩建带来的人员编制和人工成本增量，把运输机场管理含量低、技术含量低、劳动密集的具体业务剥离出去，增大机场管理职能密度，实现人员编制和人工成本增长结构性控制。二是提高固定资产收益率，改变收入结构和成本结构，通过签订人员借用协议转移现有部分人工成本和运营隐性成本，降低总成本，提高经济效益。三是引入市场机制，实行航空地面服务业务监管和运营彻底分开，从根本上增强提升服务品质的动力。四是进一步落实《劳动合同法》的用工规范，大幅度降低劳务派遣制员工比重，简化劳动用工形式，化解同工不同酬、同酬不同制、同制不同身份等潜在的法律风险，进一步做到依法运营。