今年是十三五规划实施的第四年，明年就要编制十四五规划。准确认知行业发展趋势是制定一个好的行业发展规划和企业发展规划的基础。“控总量、调结构”是我国民航近年实施的一个比较重要的政策，该政策的实施将对民航市场结构产生深远影响。为此，本文试对“控总量、调结构”政策对民航市场的影响进行分析，并就顺应这一趋势的发展提出初步的应对措施建议。请各位专家学者批评指正。

一、政策背景

图1:2006-2017年度各类飞行架次及正常率变动图[1]

根据中国民航局《2017年全国民航航班运行效率报告》公布的数据，2006 年到2017 年各类飞行起降架次持续增长，11 年间增长了178%，年均增长10.39%。2006-2015年，航班正常率随航班量增长呈持续下滑趋势，2016 年止跌回升，但2017 年又有所下降。

为提升航班正常性，民航局采取了多种措施。一是加大外部协调、争取更有利的运行环境。二是采取了多种内部挖潜措施，提高现有空域容量和运行效率。虽然做了很多工作，但仍无法适应流量年均两位数的快速增长需要，内部挖潜的努力成果很快被流量增长而淹没。 机场地面保障也是影响航班延误重要因素。民航航班持续高位运行，保障系统满负荷运转，运行安全风险累积叠加。社会公众对民航航班正常率低广泛诟病。运输机队规模不断扩大，可用空域资源改善有限，持续增长的航空运输需求与民航综合保障能力之间的矛盾愈加突出。提高航班正常性成为民航局的重要任务。

在这样的大背景下，中国民航局精准研判当前形势，果断决策行业应对，于2017年9月发布了《关于把控运行总量调整航班结构 提升航班正点率的若干政策措施》（以下简称《措施》）。

二、政策内容

航班正常性低的根本原因是航班时刻资源不能满足运行需求。提高航班正常性的措施方向有两个。一是增加供给，包括增加空域资源，提升空管和地面运行效率，增加地面保障设施等，关键措施是增加空域资源。二是减少航班时刻需求，关键是降低航班量增加速度。

在我国目前的体制机制下，民航局难以采取有效措施增加空域资源，因此，减少航班时刻需求，降低航班时刻增速就成为民航局提高航班正常性的主要措施。当然，提升空管和地面运行效率也是民航局可以采取的措施。

根据民航局规定，从2017年冬春航季开始，对航班时刻安排进行运行总量控制和航班结构调整。基本原则是严格时刻增加标准，取消正点率低的航班时刻，降低航班量增速，对机场提升航班正常率采取激励措施。

“控总量、调结构”政策主要包括要严把时刻协调机场的容量标准，主协调机场实行24小时协调管理；扩大辅协调机场范围，增加时刻协调时段；降低机场始发航班量，对机场和航空公司实施激励机制，正常率高的机场可以增加航班时刻，取消正点率低的航班时刻等。

2018、2019年航班换季时，民航局延续“控总量、调结构”政策，实施较低的航班时刻增速。例如，2019年夏秋换季时，民航局规定主、辅协调机场06-24时段航班时刻增量控制在3%以内。

三、政策效果与实施的长期性

“控总量、调结构”政策取得了非常显著的效果。政策实施半年后，民航局在2018年4月18日召开的新闻发布会上表示，自《关于把控运行总量，调整航班结构，提升航班正点率的若干政策措施》实施以来，2017年冬春航季全国民航航班正点率达到83.4%，首发航班机场放行正点率达到85.18%，民航供给侧改革取得了实实在在的成效。2019年上半年，全国航班正常率达到80.35%，同比提高0.83个百分点，航班正常率持续保持较高水平。

中国民航局冯正霖局长在全国民航2019年年中工作会上指出：航空运输持续增长和运行保障能力不足的矛盾依然是民航发展中的主要矛盾，“控总量、调结构”是坚守安全底线和航班正常红线的重要举措，是坚持稳中求进总基调、正确把握好“安全与发展、安全与服务、安全与正常、安全与效益”四个关系的关键手段，已被行业发展实践证明是行之有效的。只要行业发展的主要矛盾没有变化，就要始终保持定力，坚持“控总量、调结构”政策不动摇。

由于“控总量、调结构”政策取得了显著成效，短时期内没有其他政策措施能够有效提升航班正点率，根据影响航班正常性的各种客观情况以及中国民航局的政策取向，可以预见，“控总量、调结构”政策将在未来一段时间持续实施。

四、对民航市场结构的影响

（一）民航业的发展速度会受到抑制

民航业的发展速度受到需求和供给两方面的影响。运输需求从需求端影响民航发展速度。航班时刻限制其他管制措施从供给端影响民航发展速度。“控总量、调结构”政策的实施导致航班时刻增速下调，将降低行业发展增速。

在此之前，民航局和发改委主要通过控制飞机引进速度来控制民航业的发展速度。由于“控总量、调结构”导致引进的飞机难以找到有价值的时刻向社会提供服务，航空公司会在时刻供给限制下主动降低飞机引进的速度，“控总量、调结构”政策一定程度上具有代替引进飞机管制措施的作用。 2018年我国民航增加运输飞机343架，增速为10.41%，低于前5年的飞机引进速度，这个变化已经反映了这一影响。

从当前国际国内政治经济形势及国家政策看，我国宏观经济增速一直受到较大的下行压力，经济增速在未来一段时间内将持续走低并逐渐趋于稳定。